李战军：中国房地产市场宏观政策调控之十年祭

　　一般中国房地产业界人士都认为，2003年6月5号《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务的通知》银发(2003)121号文件和2003年8月12号《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》国发(2003)18号文件是新世纪我国房地产政策调控的时间始点和文件开端。如此算来，到2012年已有九年的时间，十个年头了。

　　但是，如果认真的查阅了中国人民银行2003年121号文件你就会发现，该文件要求各商业银行严格执行2002年8月26号《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》建住房(2002)217号文件。换一句话说，央行(2003)121号文件认为自己的依据来源于(2002)217号文件。

　　更何况(2002)217号文是经由国务院原则同意，建设部、国家计委、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税入局六部委联合发文的，而且第一次明确提出“加强房地产市场宏观调控”的概念和内涵。如此算来，到2012年，我国房地产宏观政策调控已经十周年了，跨越了十一个年头。

　　值得注意的是，2002年六部委的217号文是朱镕基主政内阁时期的产物，2003年央行的121号文和国务院的18号文是温家宝主政内阁时期的产物。

　　我之所以用“祭”而非“纪”来议论中国房地产市场宏观调控，是因为我把217号文件当做能够被祭的一件法宝，对那个文件充满了敬意和怀念。因此，需要“祭”。

　　现在整个社会都在议论房地产调控不能得过且过，不能不断实验性试错，不能政策碎片化短期化，不能想到什么就干什么，不能政策之间不衔接不协调，需要顶层设计。我也一度认为中国房地产的宏观调控，只有顶层推动，没有顶层设计。

　　但在十周年祭之际，重温2002年217号文和2003年18号文，重温1998年国发(1998)23号文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》后，我得出的研究结论主要是：

　　一、我国土地和住房制度改革、房地产业和房地产市场的发展、城镇住房问题的解决，其实都已有很好的顶层设计。而且这些房地产的顶层设计是我们以二十余年房地产改革开放和发展的基本经验教训为基础，好不容易形成了凝聚中央和地方、房地产业界内外的智慧结晶和社会共识。很可惜，后来我们自己把这个很好的顶层设计抛在了一边，或者根本没有很好的执行，或者用另外的一套去取代原有的顶层设计和配套政策。结果弄得现在房地产的调控确实没有了顶层设计。

　　二、我国房地产业发展的指导思想和政策目标曾经是非常明确的，也是非常正确的。这就是：

　　1.坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度;

　　2.坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要，满足城镇居民日益增长的住房需求;

　　3.坚持深化改革，不断消除影响居民住房消费的体制性和政策性障碍，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度;

　　4.坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定;

　　5.培育和规范房地产交易市场，促进房地产市场长期持续、稳定和健康发展;

　　6.坚持在国家统一政策指导下，各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，促进经济社会可持续发展。

　　上述6个方面的内容全部来源于当年相关文件的原文。很可惜，核心思想内容现在已经被我们颠覆的差不多了。在房地产业发展问题上，我们已经背离了党的十四大以来的国家发展道路和发展目标的基本精神，我们正在慢慢地退回到不合理的由行政决定的由政府建配住宅的老路上。这一点正是为什么房地产调控十年而又饱受争议博弈十年的根结所在。

　　三、当年顶层设计对我国房地产业做出了客观的定位，肯定了其巨大作用。房地产关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业;促进房地产市场持续健康发展，是满足人民群众物质文化生活需要的基本要求，是保持国民经济持续快速发展的有力措施，是扩大社会就业的有效途径，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义。不幸的是，现在的主流媒体和社会舆论在误导之下，都不认可我国房地产业的客观地位。他们希望用民生产业代替支柱产业，用产品代替商品。非但如此，他们也不认为我国房地产市场总体上是一个我国城镇居民不断改善居住条件的基本健康的市场，反而认为是一个充满泡沫、投机的邪恶市场。

　　四、我国房地产发展中存在的问题本来也是十分清晰的，即：“局部地区出现了房地产投资增幅过大、土地供应过量、市场结构不尽合理、价格增长过快等问题”。问题是“局部地区”、“过大”、“过量”、“过快”、“不尽合理”等。如今，我们在房地产调控政策的过程中，已经自觉和不自觉的把房价问题看成是压倒一切的核心问题，把局部问题，看成是全局性的问题，把数量不合理的问题看成是本质不合理的问题。

　　五、房地产改革和发展的基本原则本应就是“坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地制宜，量力而行”，“坚持国家、单位和个人合理负担”。房地产的不动产特性决定了其产品不能流动，因此房地产的调控措施本来不应该产生全国宏观性的、硬性规定一刀切的调控措施。房地产的调控从来都是也只能是局部地域的、各个城镇的、单独不同的调控。上海的房价高，调控西北和西南的房价，基本没有意义。北京缺土地，调控东北和华东的土地，也解决不了北京的问题。实行全国性的房地产调控，可以有国家统一的政策目标，但不应该有国家统一的政策措施。房地产调控要特别注意让地方能够分别决策，要特别注意因地制宜，要特别注意量力而行。

　　千万不要对老百姓画饼充饥，千万不要对老百姓承诺若干年以后才能实现的保障住房，千万不要轻易改动国家、单位、个人三个一点合理负担机制。

　　六、改革从未放弃对中低收入者实行保障住房的基本要求，倒是政府在很长一段时间没有承担起保障住房的基本职责。在房地产调控过程中，谎言或失真的话特别多，打动的都是没有经过那段历史的人的心，或者是经过那段历史但忘性特别大的人。98年的文件、02年的文件、03年的文件，都把建设和分配保障住房的问题放在特别重要的地位，给予了重大篇幅。其中关于保障住房的相关政策措施要求，有的比今天的政府计划还要贴近实际，还要具体，还要具有可行性。奇怪的是，作为改革任务执行者的中央和各地政府都没有很好的承担起保障住房的工作职责。要么不造保障住房，要么造了保障住房给了吃皇粮的人。真正需要保障住房的人却望眼欲穿，望梅止渴。

　　最不能让人容忍的是，政府不去检讨自己再保障住房问题上的缺位失职，反而去指责市场失灵，要用看得见的手不间断的去调节那只看不见的手。到底是合理的政策调节了不合理的市场，还是不合理的政策干预了合理的市场?

　　七、当年房地产一系列顶层设计的重要内容到现在都没有得到落实，或者走样。如差别化贷款，减轻贷款人利息负担，实行房地产普查，建立全国房地产信息网，制定产业发展规划，整顿和规范房地产秩序，对职工发放住房补贴，提高职工工资，集资建房、合作建房，清理回收批而未建土地，查处越权批地、利用集体土地变相搞房地产开发，清理开发、流通环节的各种不合理行政性收费，严格按照规定的标准对被拆迁人补偿等等。

　　为什么落实不了或者走样?主要原因之一是对房地产业和房地产市场总体判断把握上存在偏差失误。原因之二是这些都是基础性的攻坚工作，甚至是长时期的工作，牵扯精力大，矛盾交错，短期内难以显现政绩。原因之三是把精力和焦点都集中到房价这一个点上，以房价高低涨落为调控好坏的标准，天天讲，月月讲，年年讲，要以小见大，以点代面，以偏概全，弄得全国媒体一片神经质。

　　八、如果现在进行房地产调控的顶层设计，其水平和覆盖范围难以能超过十年之前

　　2002年217号文件提出要“使市场供求基本平衡，结构基本合理，避免市场的大起大落。”2003年18号文件提出要“努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定”。这种提法相对比较客观准确，也比较全面平衡。着眼点不仅仅是房价一个方面，没有急功近利，没有轰动效应，没有哗众取宠，完成目标需要做较长期的艰苦努力，需要一届接力一届政府去打拼。

　　我真心希望我国的房地产调控，重回十年前，以十年前的蓝本为基础，重新构架顶层战略定位和是设计综合配套措施。

　　为了真切的反应我国十年前房地产改革和调控的基本内容，现将四个文件附录于后。为了便于阅读了解，增加了几个小标题，合并了相同内容，结构做了调整，但所有文字均出自于原文。

　　附件一：1998年7月国务院23号文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》

　　一、指导思想：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度;加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。

　　二、改革目标：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

　　三、基本原则：坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地制宜，量力而行;坚持国家、单位和个人合理负担;坚持“新房新制度、老房老办法”，平稳过渡，综合配套。

　　四、政策措施：

　　1.停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

　　2.全面推行和不断完善住房公积金制度。

　　3.对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。

　　4.重点发展经济适用住房(安居工程)，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。新建经济适用住房原则上只售不租，出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。经济适用住房建设用地应在建设用地年度计划中统筹安排，并采取行政划拨方式供应。

　　5.对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。

　　6.要保留足够的公有住房供最低收入家庭廉价租赁。廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金实行政府定价。

　　7.租金改革要考虑职工的承受能力，与提高职工工资相结合。

　　8.出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。

　　9.要在对城镇职工家庭住房状况进行认真普查，

　　10.稳步开放已购公有住房和经济适用住房的交易市场。

　　11.继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。

　　12.所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款，取消规模限制，适当放宽贷款期限。

　　13.优先发放经济适用住房开发建设贷款。

　　14.完善住房产权抵押登记制度，发展住房贷款保险，防范贷款风险，保证贷款安全。

　　15.住房公积金贷款主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款。

　　16.发展住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷款业务。

　　17.建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。

　　18.继续实行无偿实物分配住房，低价出售公有住房，变相增加住房补贴，用成本价或低于成本价超标出售、购买公有住房，公房私租牟取暴利等行为，各级监察部门要认真查处，从严处理。