城镇低效用地再开发优等生：粤浙苏三省占比超九成

今年8月，自然资源部发布《全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报》显示，浙江的单位GDP增长消耗新增建设用地量为-2.42公顷每亿元，是全国唯一的减量增长省份。

对此，长期关注城市更新与改造问题的重庆大学建设管理与房地产学院院长刘贵文指出，城市低效用地的更新改造，不仅要服务于土地利用强度、容积率等经济利用效率的提升，更要关注其在城市发展过程中所承担的功能转变。

这在一些先行城市已经有所体现。11月5日，深圳市规土委公布《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》（征求意见稿），要求各区开展以综合整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村更新，并且将全市56%的城中村划为综合整治区，未来7年不得“拆除重建”。

刘贵文表示，深圳的城市更新曾提出“综合整治、功能改变和拆除重建”三种方式，但由于成本和利润等多方面因素，最终形成了拆除重建为主的格局。此次规划强调综合整治为主，回应了过去一直以来片面追求土地利用投资回报的问题，有利于城市社会功能的丰富，是用多样性方法解决城市发展多样性问题的探索。

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关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报

党中央国务院高度重视城镇低效用地再开发工作。2016年11月，经中央同意，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号，以下简称“147号文件”），提出了一系列盘活城镇低效用地的激励政策以及相关工作要求。根据《城镇低效用地再开发工作推进方案（2017—2018年）》（国土资厅函〔2017〕1172号）的部署，2017年9月—11月和2018年上半年，部先后组织对浙江杭州、宁波，江苏常州、无锡，广东广州、深圳、佛山，湖北武汉等8个城市城镇低效用地再开发工作进行了专项调研，对内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省份开展了同口径函调。同时，通过调查统计、典型分析、座谈研讨等方式，掌握了各地城镇低效用地再开发的总体情况、主要成效和存在问题，梳理汇总了一批典型案例。现将有关情况通报如下。

一、工作推进情况及主要成效

（一）基本情况。各地认真贯彻落实147号文件精神，紧密结合实际，研究出台配套政策，建立健全工作机制，大力推进城镇低效用地再开发，取得了阶段性成效。截至2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东等7省（市）[1]已全面启动城镇低效用地再开发工作。7省（市）共认定城镇低效用地面积41.33万公顷（约620万亩），已完成改造再开发项目1.48万个、面积4.61万公顷（约69万亩），约占认定总面积的11%。已完成项目主要集中在开展工作较早的广东、江苏、浙江3省。其中，广东完成改造面积2.12万公顷（约32万亩），占本省认定面积的8%；浙江完成改造面积1.74万公顷（约26万亩），占本省认定面积的23%；江苏完成改造面积0.48万公顷（约7万亩），占本省认定面积的23%。从改造地类情况看，主要是工矿仓储和住宅用地。各地已完成改造项目地类中，广东的工矿仓储占51%，住宅占23%；浙江的工矿仓储占53%，住宅占16.7%；江苏的工矿仓储占74.9%，住宅占14.3%，低效工业用地盘活潜力巨大。

（二）主要成效。城镇低效用地再开发工作的推进，有力推动了高质量发展和新型城镇化建设。具体体现在：一是土地利用效率显著提高，促进了节约集约用地。广东通过低效用地再开发项目实现节地面积1万公顷（15万亩），浙江存量建设用地供应比例持续提高，从2014年的32.3%提高到2016年的37.2%，该省已完成再开发的地块中，工矿仓储用地的平均容积率从0.78提高到l.71，投资强度从101万元/亩提高到257万元/亩，亩均产出从86万元提高到275万元，亩均税收从12万元提高到46万元。二是工业用地比例降低，优化了土地利用结构和城镇空间布局。上海在一些工业厂房再开发项目中，通过减少工业用地，增加公共开放空间，将绿地率提高到30%；辽宁辽阳市利用停产企业用地，实施“退二进三”改造开发，增加了公共服务功能。三是带动了投资和消费增长，经济发展动力进一步增强。江苏通过各种渠道筹集资金约2023.8亿元。越来越多的社会资本、民间资本踊跃参与，逐渐成为了城镇低效用地再开发的主力军。四是促进了经济结构调整，推动了产业改造升级。广东已改造项目中，属于产业结构调整项目共3246个，占改造项目总数的六成，其中，属于淘汰、转移“两高一资”项目496个，引进现代服务业和高新技术产业项目442个。浙江通过再开发工作推动淘汰落后产能企业9000多家，整治和淘汰“低小散”企业8.5万多家，处置僵尸企业882家。五是改善了居民生活环境，促进了宜居城乡建设。广东已完成的改造项目中，建设城市基础设施和公益事业项目1201个，新增公共绿地597.35公顷（8960.27亩）；保护与修缮传统人文历史建筑777.06万平方米；建设各类保障性住房共计4.55万套。浙江瓯海区牛山片棚户区通过改造，曾经“低小散、脏乱差”的小区蜕变成山水兼备、环境优美、配套齐全的美丽新家园。

二、主要做法

（一）扎实做好前期工作，夯实再开发基础。一是合理界定改造开发范围。各地均对城镇低效用地的内涵进行了界定。广东明确低效用地主要包括市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后、规划确定改造的城镇和村庄等。二是积极开展调查摸底和上图入库工作。广东在全省范围内进行了“三旧”改造地块上图入库工作，要求各地按照要求合理确定改造范围，将可实施改造的地块标图入库，作为享受“三旧”改造优惠政策的基本前提。浙江组织各地开展城镇低效用地及再开发潜力调查，查清了城镇低效用地的结构、数量、分布。江苏、上海也分别建立了全省工业企业用地调查成果数据库、历史遗留用地数据库等。三是科学编制实施专项规划。各地普遍组织编制了城镇低效用地再开发专项规划，明确了改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施，并做好与控制性详细规划的协调衔接，统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承，确保再开发工作顺利推进。在专项基础上，按照“突出重点、先易后难、分步推进”的原则，进一步制定了年度实施方案，落实改造项目。