2013年,地方在土地出让金上可说赚了个“盆满钵盈”,然而,国家发改委有关负责人最近在答记者问时却提到,允许平台公司通过发行债券用于“借新还旧”。这提醒土地财政的结构调整或许已到了刻不容缓的时候。
“借新还旧”是一种特殊的贷款形式,指的是贷款到期(包括展期后到期)后未归还,又重新贷款用于归还全部或部分原贷款的借贷行为。借新还旧并不意味着偿债压力的缓解,往往只是将偿债的压力往后推迟而已。
对平台公司而言,借新还旧并非今日新鲜事。2011年,审计署曾对全国省市县三级地方债务进行审计,涉及融资平台公司6576个,其中:358家存在借新还旧,借新还旧率平均为55.20%;148家存在逾期债务,逾期债务率平均为16.26%。
尽管审计署2011年第35号《全国地方政府性债务审计结果》指出了平台公司数量多,债务规模大,部分存在管理不规范、盈利能力较弱等问题,并提出了继续清理规范平台公司的审计建议,不过,平台公司的借新还旧并没因此而销声匿迹。
2013年年中,国际评级机构穆迪曾以中国388家城投公司为样本进行了分析,称:“只有53%的样本公司可以依靠自身财力偿还估测的2013年利息和到期债务本金。”这就是说,这388家城投公司,有近半数需“借新还旧”过日子。
2013年12月30日,审计署发布的2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》虽然没有披露平台公司借新还旧情况,但公开了地方政府负有偿还责任债务的借新还旧率情况,并证实了地方债务增长较快的事实。
截至2012年底,有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。截至2013年6月底,地方政府债务总额为17.89万亿元,较2010年底增长66.93%,年均增长22.75%。
虽然如审计署新闻发言人所言,与一些国家政府债务主要用于消费性支出,缺乏自偿性特点不同,我国政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设,大多有相应资产和收入作为偿债保障,但问题在于这个偿债保障并非可以高枕无忧。
地方财政是名副其实的土地财政。不论是审计署2011年的地方债审计,还是2013年的审计,审计结果都提及了地方债务对土地出让收入的依赖程度较高问题。现在的麻烦就在于,在2013年土地出让金“大丰收”背景下,平台公司依然需要借新还旧。
麻烦更在于,2012年,中国M2/GDP之比已高达1.88倍,这意味着1元钱的货币供应,只能拉动五角三分的GDP。在资金使用效率如此低下的背景下,如果失去土地财政支撑,政府债务形成的建设项目,其未来的现金流和利润能否支撑得起偿债压力?
土地财政的“路径依赖”,在短期内不可能轻易摆脱,甚至还有可能面临更大压力。当前,土地财政的最大危害,并不在于地方在土地上“赚了钱”,而在于地方在土地上“送了钱”,在于土地财政上严重的“紧”“松”不公平。
工业用地价格低廉,可以说是众所周知。虽然2009年5月国土部《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》规定,工业用地拟定的出让底价应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定,但在许多地方的执行中实际并非如此。
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